Dziedziną, w której taką skąpość regulacji można dostrzec, jest proces rozpatrywania roszczeń przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny. – Bartłomiej Krupa
Obowiązujące w Polsce regulacje ustawowe dotyczące likwidacji szkód cechują się w obecnym stanie tym, że jest ich jednocześnie za dużo i za mało. Problem z nadprodukcją prawa dotyczy tych norm, które regulują tożsame materie w wielu aktach prawnych w różny sposób, zmuszając uczestników obrotu do stosowania reguł wykładni i kolizyjnych, co przy jego narastającej profesjonalizacji jest w pewien sposób niwelowane. Trudno jednak oczekiwać od działającego samodzielnie konsumenta, aby skutecznie polemizował ze stanowiskiem w sprawie wypłaty odszkodowania, w którym powołana jest niewłaściwa podstawa prawna. Zapewne więc cierpi na tym słabsza strona stosunku prawnego. Większe zmartwienie dla konsumentów mogą stanowić sytuacje, w których prawo milczy lub co najmniej nie dopowiada pewnych rzeczy. Wówczas okazuje się że branża ubezpieczeniowa, jak mało która, jest podatna na tworzenie precedensów wpływających na praktykę w stopniu nie mniejszym niż orzecznictwo sądów powszechnych.
CZY TRZEBA WIĘCEJ REGULACJI?
Oczywiście liczba likwidowanych szkód w naturalny sposób skłania do tworzenia własnych procedur czy nawet zwyczajów nie ujętych w OWU – wszędzie tam, gdzie nie sięgają regulacje ustawy. Jednak kształt tych procedur i zwyczajów nakazuje niekiedy postawić pytanie, czy w obszarach tych powinien się wypowiedzieć ustawodawca.
Dziedziną, w której taką skąpość regulacji można dostrzec, jest proces rozpatrywania roszczeń przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny. Przepisy normujące proces likwidacji szkody, gdy do jej naprawienia jest zobowiązany UFG, można policzyć na palcach. Oczywiście, likwidacja szkód przez ubezpieczyciela również nie jest kompleksowo uregulowana i nie brakuje w niej luk czy norm pozbawionych sankcji, niemniej jednak pewne kwestie o istotnym znaczeniu gwarancyjnym – takie, jak skutki niedochowania terminów, czy dostęp do akt, są unormowane. Dzięki temu występujący z roszczeniem ma w jakimś stopniu zapewnione uprawnienia, które można by określić jako procesowe.
Celem działalności Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego jest m.in. zapewnienie wypłaty świadczeń w sytuacjach, w których ustawodawca przewidział odpowiedzialność ubezpieczyciela z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia OC, a ubezpieczyciel (z różnych względów) nie może wejść w rolę sprawcy szkody, którego z poszkodowanym łączy stosunek cywilny deliktowy. Skoro ustawodawca chciał poszkodowanym w takich sytuacjach zapewnić analogiczne prawa materialne jak w sytuacji, gdy roszczenia można zgłosić do ubezpieczyciela (szczególnie gdy chodzi o szkody na osobie), to również ich prawa procesowe nie powinny być uszczuplone. Analiza rozwiązań ustawowych prowadzi jednak do przeciwnego wniosku.
Z UFG INACZEJ NIŻ Z UBEZPIECZYCIELEM
W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie ma ogólnej normy, która nakazywałaby do podstępowania przed UFG w zakresie nieuregulowanym odpowiednio stosować przepisy o postępowaniu przed zakładem ubezpieczeń. Znamienne jest to choćby w zakresie dostępu do akt szkody. W sytuacji, w której ubezpieczyciel czy Fundusz, czyli potencjalny dłużnik, w prowadzonym przez siebie postępowaniu wyjaśniającym, decyduje o istnieniu długu i jego wielkości, poszkodowany – wierzyciel pozbawiony prawa dostępu do zgromadzonego materiału dowodowego – zdany byłby na bezkrytyczne przyjęcie ustaleń dłużnika za prawidłowe, lub wdanie się w proces sądowy bez możliwości prawidłowej oceny ryzyka procesowego. Tak więc ubezpieczyciel ma obowiązek udostępnić występującemu z roszczeniem informacje i dokumenty, które miały wpływ na ustalenie jego odpowiedzialności i wysokości odszkodowania (tak w art. 16 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i art. 14 ust. 5 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, UFG i PBUK, dalej: ustawa). Również w przypadku gromadzenia materiałów przez ubezpieczyciela na rzecz UFG, zgodnie z art. 108 ust. 2 ustawy, ma on takie obowiązki, niemniej jednak po zgromadzeniu całego materiału dowodowego podlega on przekazaniu do Funduszu, który staje się jego dysponentem. Praktyka pokazuje, że występujący z roszczeniem zazwyczaj żąda wglądu do akt, kiedy pojawiają się wątpliwości co do prawidłowości jego oceny, a tej dokonuje dopiero Fundusz. I tu pojawia się pierwszy problem. Przepisy proceduralne, dotyczące postępowania przed UFG, nie nakładają na niego obowiązku zapewnienia występującemu z roszczeniem dostępu do akt. Próba stosowania w tej sytuacji per analogiam powołanych regulacji dotyczących ubezpieczycieli kończy się w praktyce odmownym stanowiskiem Funduszu, który powołuje się w tym zakresie na wykładnię dokonaną przez Ministerstwo Finansów. W tym stanie rzeczy nasuwa się postulat de lege ferenda, aby uregulować tę kwestię w odniesieniu do obowiązków UFG wprost lub choćby przez odesłanie do przepisów obowiązujących ubezpieczycieli – w taki sposób, aby Fundusz miał obowiązek zapewnić dostęp do materiału dowodowego poszkodowanemu, w zakresie, w jakim obowiązek taki spoczywa na ubezpieczycielu.
WĘDRÓWKI AKT
W sytuacjach, w których do zaspokojenia roszczeń jest zobowiązany UFG, obowiązek przeprowadzania postępowania likwidacyjnego spoczywa na ubezpieczycielu, który zgodnie z art. 108 ust. 2 ustawy przeprowadza postępowanie w zakresie ustalenia zasadności i wysokości dochodzonych roszczeń, a następnie niezwłocznie przesyła zebraną dokumentację do Funduszu, powiadamiając o tym osobę zgłaszającą roszczenie. Wspomniany przepis nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o to, czy rola ubezpieczyciela sprowadza się do zebrania i przesłania dowodów dotyczących okoliczności powstania szkody i jej wielkości, czy raczej dokonania w tym zakresie ustaleń. Wydaje się, że zasadne jest stanowisko nakładające na ubezpieczyciela szersze obowiązki, za czym przemawia wykładnia sformułowania „przeprowadzenie postępowania”. Przeprowadzenie postępowania to bowiem jego wszczęcie sprowadzające się do zbadania, czy wniosek pochodzi od osoby mającej interes w sprawie, określenie okoliczności wymagających udowodnienia, zebranie dowodów na wspomniane okoliczności i w końcu dokonanie ich oceny. Wydaje się, że samo przesłanie materiałów przez ubezpieczyciela do UFG stanowi ich ocenę – uznanie, że dokumentacja jest kompletna i pozwala na zajęcie stanowiska przez Fundusz. Ustawodawca nakazuje działać ubezpieczycielowi niezwłocznie, co znacznie utrudnia określenie, kiedy ubezpieczyciel popada w zwłokę. Oczywiście termin niezwłocznie jest pozornie korzystny dla występującego z roszczeniem, bo nakazuje działać bez zbędnej zwłoki. Niemniej jednak brak określenia terminu maksymalnego i przypisania do niego sankcji stanowi sytuację mniej komfortową niż ta, gdy ubezpieczyciel ponosi odpowiedzialność, szczególnie w kontekście stanowiska KNF w zakresie stosowania kar, do których odsyła art. 14 ust. 3 ustawy. Tu również prosiłoby się o odpowiednie stosowanie przepisów do postępowania likwidacyjnego uregulowanego w art. 108 ust. 2 ustawy.
Gdy akta wpłyną do Funduszu, ma on 30 dni na zaspokojenie roszczeń. Literalne brzmienie przepisu czyni Fundusz płatnikiem, podmiotem, który zaspakaja roszczenia, skoro ustalenie ich zasadności było przedmiotem postępowania prowadzonego przez ubezpieczyciela. Dopiero gdyby wyjaśnienie okoliczności, niezbędnych do ustalenia odpowiedzialności Funduszu albo wysokości świadczenia we wspomnianym terminie, okazało się niemożliwe, świadczenie powinno być spełnione w terminie 14 dni od dnia wyjaśnienia tych okoliczności – poza bezsporną częścią, która musi być wypłacona. Sytuacja procesowa ponownie jawi się jako niejasna. Ubezpieczyciel bowiem przeprowadził postępowanie i przekazał jego wyniki do Funduszu. Obowiązany był działać niezwłocznie, ale żadnym ścisłym terminem związany nie był, przekazał więc z założenia takie akta, które zawierają w jego opinii odpowiedzi na pytania o występowanie odpowiedzialności Funduszu i jej zakres. Fundusz jako płatnik powinien tą oceną być związany, co wymaga jednoznacznego dookreślenia, gdyż w przeciwnym razie dochodzi do sytuacji, które można określić jako patowe. Może się bowiem okazać, że Fundusz zakwestionuje prawidłowość czy kompletność ustaleń dokonanych przez ubezpieczyciela i odmówi zaspokojenia roszczeń. Przepis przewiduje taką sytuację, dając na wypłatę 14 dni od wyjaśnienia wątpliwości, choć nie w zakresie kwoty bezspornej (o tej w dalszej części). Przepisy milczą o tym, kto owe wątpliwości ma rozwiewać. Stosuje się tu odpowiednio art. 16 ust. 1-3 ustawy, a poszkodowany zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy powinien jedynie przedstawić posiadane dowody dotyczące zdarzenia i szkody oraz ułatwić ustalenie okoliczności zdarzenia i rozmiaru szkód. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej sądy, prokuratura, Policja oraz inne organy i instytucje, na wniosek Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w zakresie wykonywanych zadań i w celu ich wykonania, udzielają informacji w zakresie stanu sprawy oraz udostępniają zebrane materiały. Jeżeli zarówno zobowiązany do przeprowadzenia postępowania ubezpieczyciel, jak i poszkodowany przy dołożeniu należytej staranności przedłożyli wszelkie dostępne im dokumenty, to Fundusz posiadając wspomniane narzędzie powinien je wykorzystać, gdyż zobligowany jest do zaspokojenia roszczenia w terminie 30 dni, licząc od dnia otrzymania akt szkody od zakładu ubezpieczeń, w tym w oparciu o samodzielnie dokonane dalsze ustalenia, jeżeli jest do niezbędne do wykonania zadań nałożonych na niego przez ustawę.
W praktyce jednak nierzadko Fundusz, przekazując w takich sytuacjach akta ponownie do ubezpieczyciela, postępuje jak szachista, który uderza w zegar, zatrzymując liczony mu czas.
Żaden przepis nie wskazuje, aby Fundusz – o ile uzna akta za niekompletne – uwalniał się od odpowiedzialności za zwłokę w zaspokojeniu roszczeń, zwracając akta do ubezpieczyciela. Jednocześnie, jak stanowi § 6 ust. 2 pkt 3 Statutu Funduszu, będącego załącznikiem do Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 18 października 2004 r., członek Funduszu, czyli ubezpieczyciel jest obowiązany współdziałać z organami Funduszu w rozwiązywaniu spraw z zakresu jego działalności, a w szczególności w zakresie obsługi likwidacji szkód. Wykładnia gramatyczna wskazuje, że współdziałanie to jednoczesne działanie obu podmiotów, tak więc brak działań ubezpieczyciela, lub ich nieskuteczność nie zwalnia Funduszu z obowiązku realizacji zadań określonych w ustawie w oparciu o przysługujące mu prerogatywy.
W odróżnieniu od regulacji art. 14 ust. 2 ustawy, gdzie w przypadku pojawienia się istotnych wątpliwości mowa o konieczności zaspokojenia świadczeń w terminie 14 dni od dnia, w którym przy zachowaniu należytej staranności wyjaśnienie tych okoliczności było możliwe, art. 109 ust 2 ustawy wskazuje, że świadczenie powinno być spełnione w terminie 14 dni od dnia wyjaśnienia tych okoliczności. Tak więc, gdy to Fundusz jest zobowiązany do zapłaty w sposób nie znajdujący uzasadnienia aksjologicznego sytuacja osoby występującej z roszczeniem jest ukształtowana mniej korzystnie niż w przypadku gdy zobowiązany jest ubezpieczyciel. O ile bowiem art. 14 ust. 2 ustawy wskazuje, że ubezpieczyciel jest w zwłoce po upływie 14 dni, od kiedy podjęcie decyzji było obiektywnie możliwe przy dołożeniu należytej staranności, o tyle z art. 109 ust. 2 można wywodzić, że Fundusz pozostaje w zwłoce po upływie 14 dni od faktycznego dokonania tych ustaleń. W orzecznictwie wypracowanym na tle wykładni art. 817 § 2 k.c. o analogicznym brzmieniu jak art. 14 ust 2 ustawy wskazuje się Obowiązek udowodnienia istnienia okoliczności z art. 817 § 2 k.c. oraz ich zasięgu obciąża ubezpieczyciela (art. 6 k.c.). Obowiązany jest on w szczególności wykazać, że uzupełnienie postępowania likwidacyjnego nastąpiło bez nieuzasadnionej zwłoki, z zachowaniem interesu wierzyciela (art. 354 § 1 k.c. i art. 355 § 2 k.c.). Usprawiedliwioną przyczyną opóźnienia nie może być bierność zakładu ubezpieczeń. (wyrok SN z dnia 10 stycznia 2000 r., III CKN 1105/98). Powołany w orzeczeniu art. 355 § 2 k.c. dotyczy dłużnika prowadzącego działalność gospodarczą, zaś Fundusz jest instytucją wykonującą zadania określone w ustawie, niemniej jednak trudno wyobrazić sobie, aby poziom wymaganej od niego staranności był niższy niż w przypadku ubezpieczyciela. Ponownie można tu w drodze wykładni doprecyzowywać obowiązki UFG, niemniej jednak zdaje się to wskazywać również na potrzebę wyrównania standardów ochrony prawnej poszkodowanego występującego przed ubezpieczycielem i przed Funduszem.
Warto wskazać, że niezakończenie sprawy karnej pomimo obiektywnie nie budzących wątpliwości okolicznościach sprawy często jest powoływane przez Fundusz jako przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wypłaty odszkodowania. Nie kwestionując przydatności ustaleń ze sprawy karnej do rozpatrywania roszczeń odszkodowawczych trzeba zauważyć, że takie rozstrzygnięcia Funduszu są sprzeczne z poglądami powszechnie przyjętymi w judykaturze. Dla przykładu można wskazać orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2000 r. (III CKN 1105/98), w którym jednoznacznie Sąd podkreśla, że art. 817 k.c. nie upoważnia ubezpieczyciela do zaniechania prowadzenia postępowania likwidacyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego dotyczącego wypadku komunikacyjnego, w którym uczestniczył kierowca ubezpieczony w zakresie odpowiedzialności cywilnej. Co więcej, w odróżnieniu od art. 14 ust. 2 , art. 109 nie odwołuje się do uzależnienia możliwości wyjaśnienia okoliczności sprawy od toczącego się postępowania karnego lub cywilnego. Po raz kolejny ustawodawca wykazuje się więc brakiem konsekwencji, czego można by uniknąć wprowadzając zasady ogólne wspólne dla postępowań likwidacyjnych bez względu na to, czy odszkodowanie wypłaca ubezpieczyciel czy UFG.
ODSETKI ZA ZWŁOKĘ
Gdy po kilkukrotnej wymianie akt pomiędzy ubezpieczycielem i Funduszem ten ostatni zaspokoi roszczenia, a korespondencja pomiędzy nimi nie sprowadzała się do uzupełniania materiału, lecz polemiki co do jego oceny, występujący z roszczeniem, który chciałby uzyskać finansową rekompensatę za taką przewlekłość, może natrafić na kolejny problem. Fundusz wezwany do zaspokojenia roszczeń powiększonych o odsetki ustawowe z tytułu zwłoki zasłania się oczekiwaniem na czynności ubezpieczyciela, który z kolei nie jest stroną postępowania. Treść regulacji art. 109 ust. 3 ustawy, który stanowi, że odpowiedzialność za zwłokę w spełnieniu świadczenia ponoszą odpowiednio Fundusz i zakład ubezpieczeń, każdy w swoim zakresie, nie zapewnia osobom występującym z roszczeniem do Funduszu realizacji świadczeń w rozsądnym terminie. Nierzadko poszkodowany może jedynie obserwować wymianę korespondencji pomiędzy tymi podmiotami. Tu ponownie formułować można postulat legislacyjny. Skoro w obowiązującym stanie prawnym odpowiedzialność za przewlekłość postępowania jest rozmyta, ochronę przed takimi praktykami mogłaby zapewnić regulacja, ustanawiająca solidarną odpowiedzialność za zwłokę ubezpieczyciela i UFG. Wydaje się, że w większym stopniu wpływałoby to na dynamikę postępowania, a jednocześnie uwalniałby osobę występującą z roszczeniem od konieczności ustalania, który z podmiotów dopuścił się przewlekłości, co byłoby już scedowane na profesjonalistów, mogących dochodzić między sobą roszczeń regresowych (art. 376 § 1 k.c.)
OPODATKOWANIE ODSETEK
W aktualnym stanie prawnym, gdy poszkodowany zdoła jednak wykazać zwłokę Funduszu, nie powinien przedwcześnie zakładać wypłaty odsetek, gdyż UFG zwykł w takich sytuacjach wskazywać: ponieważ odsetki od wypłaconych świadczeń podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym ,prosimy o uzupełnienia załączonego formularza PIT-8C. Taki sposób odniesienia się do roszczenia nie znajduje podstaw w obowiązujących regulacjach prawnych, a przy tym stanowi warunkowanie wypłaty świadczenia wypełnieniem obowiązków innych niż wskazane w art. 16 ust. 1-3 ustawy.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych kwoty otrzymane z tytułu ubezpieczeń majątkowych i osobowych korzystają ze zwolnienia przedmiotowego do podatku. W interpretacjach urzędów podatkowych powszechnie wskazuje się, że w zwolnieniu tym mieszczą się świadczenia wypłacane w związku wejściem ubezpieczyciela w miejsce zobowiązanego na podstawie umowy ubezpieczenia OC, nie ma zatem podstaw do odmiennej interpretacji w odniesieniu do sytuacji, gdy roszczenia zaspakaja UFG. Jednocześnie, w odróżnieniu od innych zwolnień z katalogu w art. 21 wspomnianej ustawy, w których mowa jest o zadośćuczynieniach i odszkodowaniach, w art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawodawca posługuje się sformułowaniem kwoty, tak więc wykładnia językowa nakazuje rozumieć przez to wszelkie kwoty wypłacane w związku z ubezpieczeniem odpowiedzialności cywilnej (czy jak w przypadku UFG – jego brakiem), nie wyłączając z tego odsetek ustawowych z tytułu zwłoki w zapłacie świadczeń objętych odpowiedzialnością ubezpieczyciela czy UFG. W innym przypadku ustawodawca posłużyłby się sformułowaniem o węższym zakresie.